paqqqPor: Ab. Jorge Jijón Márquez de la Plata
LEXVALOR Abogados

La tasa de control aduanero (denominada “paquetasa” por la Cámara de Comercio de Guayaquil), desde su creación, acarreó serios vicios de fondo y forma.

Con respecto al fondo, la doctrina concuerda que las tasas tienen como presupuesto un servicio o actividad susceptible de prestación singularizada.[1] Sin embargo, la tasa de control aduanero se creó para mejorar la transmisión, almacenamiento y procesamiento de perfiles de riesgo, para el análisis e inspección de mercancías, para mejorar infraestructura y para la investigación del fraude aduanero y control fronterizo. Resulta evidente que estas funciones son propias e inherentes a cualquier administración aduanera.

Por otro lado, quedaron serias dudas con relación al cumplimiento de los procedimientos legalmente previstos para su creación. El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece la necesidad de un informe técnico donde se demuestre que las tasas guardan relación con los costos y márgenes necesarios para la prestación de los servicios.

La forma en que se emitió dicho informe es totalmente inverosímil, teniendo en cuenta la complejidad del asunto. Con fecha 01 de noviembre de 2017, el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (SENAE) envió al Ministerio de Economía el informe para su aprobación[2]. El mismo día, la Subsecretaría de Presupuesto del Ministerio emite su informe[3] y, horas después, el Ministro de Economía suscribe el dictamen favorable[4]. Vale la pena destacar que este informe técnico no constaba en ninguna parte de la resolución que creó la tasa y, sorprendentemente, recién se pudo conocer de su existencia durante el proceso judicial.

Así entró en vigencia la tasa de control aduanero, creada mediante la resolución SENAE-SENAE-2017-0001-RE (M) y publicada en el Registro Oficial No. 115 Suplemento del 08 de noviembre de 2017.

Al momento de su publicación en el Registro Oficial, de acuerdo a lo establecido en el artículo 8 de la mencionada resolución, debió publicarse un anexo en la página web del SENAE. Cabe destacar que dicho anexo debía contener la “unidad de control” asignada a cada subpartida arancelaria para el cálculo del valor a pagar por concepto de la tasa de control aduanero. Sin perjuicio que el anexo también se debió publicar en el Registro Oficial, al ser “parte integrante” de la resolución, no se publicó en la página web sino hasta el 30 de noviembre de 2017.

Así las cosas, la Cámara de Comercio de Guayaquil, en conjunto con las Cámaras de Industrias y de la Construcción, interpusieron una solicitud de medidas cautelares para precautelar los derechos de los importadores. La solicitud pretendía que se suspenda la entrada en vigencia de la resolución que creó la tasa de control aduanero hasta que, al menos, se publique el mencionado anexo. Sin embargo, la Función Judicial desechó dicha solicitud sin mediar fundamento valedero, configurándose la vulneración de los derechos de los importadores quienes por 22 días pagaron una tasa calculada en base a una “unidad de control” inexistente.

Ante la negativa de la Función Judicial de brindar una solución efectiva, la Cámara de Comercio de Guayaquil junto con la Federación Nacional de Cámaras de Comercio del Ecuador, presentaron una demanda de impugnación ante la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia; ahora sí, con la finalidad que se declare la ilegalidad de la resolución que creó la tasa de control aduanero.

La Sala de la Corte Nacional convocó a audiencia preliminar para el 20 de abril de 2018. En dicha audiencia la Corte negó todas las pruebas presentadas por las partes y decidió que la controversia debía resolverse de puro derecho. Teniendo en cuenta que los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y ejecutoriedad, era deber del actor (en este caso las Cámaras) probar que la resolución impugnada era ilegal. Por lo tanto, la Corte Nacional, desde la audiencia preliminar, desarmó la defensa técnica de las Cámaras; dejándolos sin las pruebas que sustentaban y reforzaban lo alegado en la demanda.

El mismo día, mientras la Corte Nacional negaba todas las pruebas que demostraban la ilegalidad de forma y fondo de la resolución SENAE-SENAE-2017-0001-RE (M), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de acuerdo a la solicitud del gobierno peruano, emitió la Resolución N° 1999 en la que resolvió declarar que la tasa de control aduanero constituía un gravamen, conforme lo dispuesto por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, que incidía sobre la importación de productos originarios del territorio de los Países Miembros y, por lo tanto, vulneraba el Programa de Liberación de la Comunidad Andina establecido en el Acuerdo de Cartagena. Contra dicha resolución, el Estado ecuatoriano presentó un recurso de reconsideración.

Con fecha 18 de mayo de 2018 se llevó a cabo la audiencia de juicio en la Corte Nacional de Justicia. Tras escuchar los alegatos de las partes, la Corte decidió declarar sin lugar la demanda, sin hacer un análisis profundo, limitándose a indicar básicamente que el Director General del SENAE es competente para imponer tasas, que se cumplió con el proceso para su creación, que la tasa contempla los elementos de un tributo y que el control aduanero sí es un servicio.

Posteriormente, el 06 de junio de 2018, a través de la resolución N° 2007, la CAN declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por el Ecuador contra la Resolución N° 1999. Luego de aquello, con fecha 07 de junio de 2018, mediante resolución No. SENAE-SENAE-2018-0003-RE (M), el Servicio Nacional de Aduana finalmente derogó la resolución que creó la tasa de control aduanero y todas sus reformas.

Es importante –y preocupante— resaltar que el análisis realizado por la CAN concuerda prácticamente con todos los argumentos alegados en la demanda presentada por la Cámara de Comercio. En ese sentido, considerando que la decisión de la CAN se basó en un correcto y contundente análisis de la tasa de control aduanero y de los argumentos presentados por Perú y Colombia, la decisión de la Función Judicial deja serias preocupaciones con respecto a su actuación.

En definitiva, la decisión de eliminar la tasa por vía administrativa resultó política y económicamente favorable para el Estado. Sin embargo, no era lo que procedía conforme al derecho.

Así las cosas, corresponde al Estado aprender de sus errores y procurar tomar decisiones y adoptar medidas que se encuadren en el ordenamiento jurídico. El impacto negativo que generó la tasa no fue únicamente contra los importadores, que vieron sus derechos vulnerados, sino contra la imagen internacional del país. La promulgación de medidas tributarias que no son claras, que no respetan los procedimientos previstos y que son contrarias a la Constitución, generan un ambiente de inestabilidad jurídica que impacta directamente sobre la imagen del país hacia sus inversionistas extranjeros. En este sentido, si es interés del Estado incentivar las inversiones, resulta indispensable garantizar la seguridad jurídica.

[1] García Noboa, C. (2009) El Concepto de Tributo. Tax Editor, Lima, pp. 290

[2] Oficio No. SENAE-SGN-2017-0001 (M) del 01 de noviembre de 2017, suscrito por la Subdirección General de Normativa del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.

[3] Memorando No. MEF-SP-2017-04 del 01 de noviembre de 2017, suscrito por la Subsecretaría de Presupuesto.

[4] Oficio MEF-DM-2017-0371 del 01 de noviembre de 2017, suscrito por el Ministro de Economía y Finanzas.